Remerciements

Le siège de Ressources naturelles Canada est situé à Ottawa, sur le territoire traditionnel et non cédé des Algonquins Anishinaabe. Le nom « Ottawa » est dérivé du mot algonquin « Adawe », qui signifie « commercer », ce qui souligne l’importance historique du territoire en tant que lieu d’échange. L’élaboration du Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones repose sur un échange de connaissances, garantissant que toutes les voix sont entendues et prises en compte de la même manière. Nous exprimons notre gratitude aux Premières Nations, aux Métis et aux Inuit qui ont participé à ce processus; cette collaboration permettra de renforcer et d’éclairer le règlement proposé et de consolider les relations établies.

Table des matières

• Remerciements
• Glossaire
• Introduction
  • But
  • Aperçu des activités de mobilisation
  • C’est quoi le Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones ?
• Considérations relatives au Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones
  • Qu’est-ce qu’un corps dirigeant autochtone ?
  • Quelles pourraient être les responsabilités d’un corps dirigeant autochtone dans le cadre d’un accord ?
  • Comment renforcer la capacité ?
  • Comment un accord peut-il fonctionner ?
  • Quelles sont les possibilités d’élaboration du règlement ?
• Prochaines étapes
• Annexe A : Questions de discussion

Glossaire

Introduction

But

Une participation et une collaboration accrues entre les peuples autochtones et le gouvernement du Canada peuvent faire progresser la réconciliation, notamment grâce à une participation accrue des peuples autochtones sur la base des principes énoncés dans la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Loi sur la Déclaration de l’ONU), et peuvent aboutir à des résultats positifs pour les projets énergétiques sous réglementation fédérale soumis à la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (LRCE).

Le présent document de discussion porte sur un nouveau mécanisme potentiel visant à accroître la participation des Autochtones dans le cadre de la LRCE, connu sous le nom d’Accords ministériels autochtones (accords). Conformément aux articles 77 et 78 de la LRCE, si un règlement est élaboré, les corps dirigeants autochtones (CDA) peuvent conclure des accords avec le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles (ministre) pour exercer des responsabilités (connues sous le nom de pouvoirs et fonctions) dans le cadre de la LRCE.

Ce document de discussion a été élaboré à la suite des contributions des groupes autochtones qui ont participé aux séances de mobilisation et ont fourni des commentaires écrits décrits dans le rapport « Ce que nous avons entendu » 2024-2025.

Le document explore les possibilités, les avantages, les considérations et les options possibles pour le règlement proposé. Il sera utilisé pour soutenir la poursuite de la mobilisation avec les groupes autochtones, l’industrie et d’autres intervenants, ainsi que pour éclairer l’élaboration du Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones (RAMA/Règlement). Les considérations présentées dans le présent document visent à faciliter les discussions et à générer des idées afin d'éclairer l'élaboration éventuelle des règlements proposés; elles ne reflètent pas les opinions de Ressources naturelles Canada (RNCan) ni celles du gouvernement du Canada.

Certaines des considérations pourraient être mieux intégrées dans un cadre politique de soutien. Par rapport au règlement proposé, un cadre politique de soutien comprendrait des orientations supplémentaires pour la mise en œuvre, tout en offrant une plus grande marge de manœuvre dans le processus.

Aperçu des activités de mobilisation

Entre avril 2024 et mars 2025, Ressources naturelles Canada (RNCan) s’est mobilisé auprès des groupes autochtones pour connaître leurs intérêts et obtenir des commentaires sur l’élaboration potentielle du règlement proposé, et 25 soumissions écrites ont été partagées. Au total, plus de 100 groupes autochtones ont participé, dont des communautés, des associations et des Nations individuelles, des gouvernements, des conseils tribaux et des organisations à but lucratif et non lucratif. Un résumé des activités visant à susciter la participation et des thèmes clés est inclus dans le rapport « Ce que nous avons entendu » 2024-2025 publié en décembre 2025.

C’est quoi le Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones ?

Le règlement proposé, s’il est élaboré, permettra la conclusion d’accords entre un CDA et le ministre. Ces accords autoriseraient un CDA à participer davantage aux processus réglementaires concernant les infrastructures énergétiques réglementées par la Régie de l’énergie du Canada (REC) en exerçant des pouvoirs et des fonctions particuliers en vertu de la LRCE[i]. La conclusion de ces accords resterait à la discrétion du ministre et du CDA; le règlement proposé n’obligera pas le ministre ou le CDA à conclure un accord.

Le règlement proposé pourrait être élaboré dans le cadre de la LRCE. La LRCE a remplacé la loi sur l’Office national de l’énergie en 2019 en établissant la REC et en fournissant un cadre pour les opérations de la REC, y compris ses pouvoirs et ses procédures. La REC est un organisme de réglementation du cycle de vie, ce qui signifie qu’elle supervise un projet tout au long de son cycle de vie, depuis l’évaluation initiale d’une proposition de projet énergétique soumise par un promoteur (c’est-à-dire une entreprise) jusqu’à l’abandon ou le déclassement de l’infrastructure, en passant par la construction et l’exploitation. La figure 1. donne un aperçu du cycle de vie d’un projet dans le cadre de la LRCE.

Figure 1. Cycle de vie du projet

Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Outre le fait que les accords avec les CDA sont mentionnés dans les articles 77 et 78 de la LRCE, le RAMA est également lié aux articles 5 et 6 de la Loi sur la Déclaration de l’ONU du Canada, qui fournit un cadre pour la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Déclaration de l’ONU). En juin 2023, le gouvernement du Canada a publié un Plan d’action pour faire avancer la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies. Le Plan d’action comprend 181 mesures du plan d’action. La mesure 34 du plan d’action - Priorité partagée (M34PA-PP) est directement liée à l’élaboration du RAMA proposé :

« Consulter les communautés, les gouvernements et les organisations des Premières Nations, des Inuits et des Métis, et collaborer avec ceux-ci pour i) accroître la participation des peuples autochtones aux projets et aux questions qui sont actuellement réglementés par la Régie de l’énergie du Canada (REC) et ii) définir des mesures qui leur permettraient d’exercer l’autorité réglementaire fédérale à l’égard de ceux-ci. »

Associé à d’autres éléments de la M34PA-PP (comme le montre la figure 2), le RAMA proposé pourrait contribuer à accroître la participation des Autochtones à la surveillance ou à la prise de décision dans le cadre de la réglementation fédérale des infrastructures énergétiques. Tout au long du document de discussion, RNCan a présenté des considérations sur ce qui pourrait être inclus dans le RAMA proposé ou dans un cadre politique de soutien et sur la manière dont les accords pourraient être mis en œuvre, en reconnaissant à la fois la vaste portée de l’autorité de la REC et les ressources et l’expertise substantielles nécessaires pour soutenir des accords efficaces. Les travaux sur l’élaboration et la mise en œuvre éventuelle du RAMA proposé pourraient contribuer à cerner les lacunes et les domaines dans lesquels des travaux supplémentaires sont nécessaires pour soutenir le leadership autochtone à plus long terme.

Figure 2. Éléments de la M34PA-PP

Description du texte : L'image est un organigramme intitulé « Éléments du plan d'action - Mesure prioritaire commune 34 », qui illustre une progression en quatre étapes de la participation des Autochtones à la surveillance et à la prise de décisions relatives aux projets énergétiques. Une flèche vers le haut indique que l'autorité augmente du niveau inférieur vers le niveau supérieur.

Niveau supérieur : Institutions décisionnelles autochtones – Consulter et coopérer afin de déterminer et de prendre des mesures qui permettront de soutenir les corps dirigeants autochtones ou de créer de nouvelles institutions décisionnelles autochtones à exercer le pouvoir de réglementation sur les projets et les questions relevant de la Régie canadienne de l’énergie.

Deuxième niveau : RAMA – Élaborer des règlements qui autoriseraient les corps dirigeants autochtones d’exercer des attributions précises en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie.

Troisième niveau : Modèle systémique – Créer un modèle systémique pour étendre la participation des peuples autochtones aux activités de vérification de la conformité et de surveillance durant tout le cycle de vie de l’infrastructure.

Niveau inférieur : Règlement sur les pipelines terrestres et guides de dépôt – Modifier le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres et les guides de dépôt applicables au cycle de vie de l’infrastructure réglementée par la Régie.

Considérations relatives au Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones

Au cours de la mobilisation de RNCan avec les groupes autochtones en 2024-2025, un concept commun a été soulevé, à savoir que le règlement proposé devrait être ouvert et souple, de sorte que les accords puissent être négociés en utilisant une approche fondée sur les distinctions et aborder des considérations qui pourraient varier entre les groupes autochtones, comme les intérêts des groupes autochtones, la géographie, le promoteur de l’industrie et le type, la taille et les détails du (des) projet(s). Les groupes autochtones ont fait remarquer que ces considérations ont un impact sur l’aspect pratique, la capacité et le désir d’un CDA de conclure un accord avec le ministre.

À la lumière de ces commentaires, le document de discussion examine les options permettant d’assouplir la réglementation relative à la mise en place d’accords.

Qu’est-ce qu’un corps dirigeant autochtone ?

Un « corps dirigeant autochtone » (CDA) est défini, en vertu de la LRCE, comme un conseil, gouvernement ou autre entité autorisé à agir pour le compte d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtones titulaires de droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

En fonction de la souplesse de la réglementation proposée, la nature générale de cette définition pourrait permettre aux groupes autochtones d’autoriser un CDA de leur choix par le biais d’un processus d’autorisation déterminé par le(s) groupe(s) autochtone(s) concerné(s). Un groupe autochtone peut choisir d’autoriser un CDA de manière indépendante ou en partenariat avec d’autres groupes autochtones. En plus, un CDA peut être composé de représentants autorisés des Premières Nations, des Métis ou des Inuit, y compris des organisations existantes telles qu’un conseil de bande, et peut inclure des organisations nationales, provinciales ou régionales. Les groupes autochtones peuvent choisir de s’appuyer sur une résolution du conseil de bande, de fournir une lettre de soutien ou de tirer parti d’autres processus lorsqu’ils autorisent un CDA.

Vérification de l’autorité d’un CDA à représenter les titulaires de droits au titre de l’article 35

La LRCE donne une définition générale d’un CDA. Un processus de vérification pourrait être utile pour déterminer si un CDA est habilité à agir au nom de groupes autochtones en vue de conclure un accord. Avant d’établir un processus de vérification, il conviendrait de procéder à une analyse minutieuse et d’obtenir l’avis des sociétés de gestion des droits. Les modèles de gouvernance autochtones sont divers et un groupe autochtone peut également avoir différents systèmes de gouvernance coexistants (par exemple, une Première Nation a à la fois un chef et un conseil de bande élus et un chef héréditaire), ce qui devrait également être pris en compte dans la conception du processus de vérification pour un CDA.

Les exigences relatives à la vérification de l’autorité d’un CDA à représenter les titulaires de droits au titre de l’article 35 pourraient être incluses dans le règlement proposé ou des orientations pourraient être ajoutées dans un cadre politique de soutien. Ce processus de vérification pourrait :

• s’appuyer sur des systèmes de gouvernance reconnus;
• exiger que la documentation soit soumise par un ou des groupes autochtones.

L’accord est-il national, régional ou fondé sur un projet ?

La LRCE ne définit pas les cas dans lesquels un accord pourrait s’appliquer. Par conséquent, un accord peut être appliqué au niveau national, régional ou à un projet particulier, ce qui peut influencer la manière dont un CDA établit sa structure et son organisation. Cela signifie qu’un CDA peut représenter un ou plusieurs groupes autochtones, constitués autour d’un projet ou d’une zone géographique en particulier.

Le règlement proposé pourrait inclure des exigences sur les circonstances dans lesquelles les accords peuvent être conclus, y compris si les accords seraient conclus en utilisant une approche unique et cohérente de l’endroit où ils s’appliqueraient. Le fait de laisser cette question en suspens lors de la négociation des accords pourrait entraîner une mise en œuvre incohérente ou une duplication du cadre réglementaire. Parmi les approches envisageables, on peut citer les accords nationaux, régionaux ou basés sur des projets, décrits dans le tableau 1.

Tableau 1. Options concernant le champ d’application des accords

Outre les considérations particulières présentées dans le tableau 1, d’autres facteurs peuvent être pris en compte lors de l’examen d’une approche :

• Efficacité de la représentation : faciliter la représentation efficace des intérêts locaux propres au projet, en particulier par les groupes potentiellement touchés par le projet, et garantir une marge de manœuvre suffisante pour soutenir une approche fondée sur les distinctions qui tienne compte des besoins et des mandats uniques des différents groupes autochtones en matière de gouvernance.
• Maintenir l’inclusion des Autochtones dans les processus de la REC : veiller à ce que la possibilité pour un CDA de conclure un accord ne crée pas d’obstacles à la participation des groupes autochtones au processus réglementaire.
• Chevauchement des droits : atténuer les risques de disputes potentiels lorsque plusieurs groupes autochtones revendiquent des droits sur la même zone ou dans les cas où il pourrait y avoir plusieurs CDA dans la même zone ou représentant des groupes autochtones similaires.
• Efficacité de la mise en œuvre : assurer l’équilibre entre le besoin de certitude réglementaire et l’efficacité.
• Atténuation des situations de conflit d’intérêts : définir les cadres de gouvernance et d’éthique nécessaires pour garantir une prise de décision impartiale.
• Liens avec les initiatives existantes de la REC et les éléments de la M34PA-PP : déterminer comment le règlement proposé peut s’appuyer sur le travail effectué par les comités consultatifs de surveillance autochtones pour le Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et le projet de Canalisation 3 et sur les processus supplémentaires envisagés dans le cadre des initiatives de la M34PA-PP, tels qu’un modèle systémique (élément 3).
  
  

Afin de garantir la clarté sur la possibilité de conclure un accord, certaines conditions pourraient être exigées par le règlement proposé ou énumérées à titre d’orientation dans un cadre stratégique de soutien. Ces conditions pourraient inclure les éléments à prendre en considération mentionnés ci-dessus, tels que le chevauchement des droits et le nombre de groupes autochtones représentés par un CDA. Les conditions peuvent également influencer le contenu d’un accord, en limitant l’autorité d’un CDA à des fonctions particulières ou à une région particulière, par exemple.

Quelles pourraient être les responsabilités d’un corps dirigeant autochtone dans le cadre d’un accord ?

Quels sont les pouvoirs et les fonctions prévus par la LRCE ?

La LRCE permet à la REC d’exercer des pouvoirs et des fonctions. La REC a pour mission de réglementer les infrastructures énergétiques (telles que les pipelines et les lignes électriques interprovinciaux et internationaux) de manière sûre et fiable, tout en respectant les droits des Premières Nations, des Métis et des Inuit et en soutenant l’évolution du Canada vers des émissions nettes zéro.

Les pouvoirs et fonctions qui peuvent être inclus dans un accord en vertu du règlement proposé sont limités à ceux qui relèvent du mandat de la REC[iv]. En vertu de la LRCE, la REC :

• Il s’agit d’un organe quasi judiciaire : La Commission de la Régie de l’énergie du Canada fonctionne comme un tribunal quasi judiciaire, prenant des décisions indépendantes et impartiales sur un grand éventail de questions relatives à l’énergie. Ce rôle d’arbitre implique la tenue d’audiences publiques pour examiner les demandes. La Commission examine tous les éléments de preuve, y compris les contributions du public et des Autochtones, pour déterminer si un projet peut être autorisé. Elle a également un rôle à jouer en ce qui concerne les péages de pipeline, les droits de douane et l’accès aux terres.
• Réglemente l’infrastructure énergétique sous compétence fédérale : La REC supervise l’ensemble du cycle de vie des pipelines et des lignes électriques soumis à la réglementation fédérale. Elle définit et applique des normes strictes en matière de sécurité et d’environnement par le biais d’inspections, d’audits et d’examens d’incidents et est habilitée à prendre des mesures d’application de la loi (par exemple, des ordres d’arrêt des travaux, des sanctions pécuniaires) en cas de non-conformité.
• Agit en tant qu’autorité globale dans le cadre de la LRCE : La REC est chargée de réglementer les exportations de produits énergétiques, de publier de l’information et des analyses objectives sur l’énergie et de favoriser la mobilisation du public et des populations autochtones afin de garantir l’équité et la transparence de ses processus.
  
  

Le tableau 2 donne un aperçu de la gouvernance de la REC, des différentes autorités et des exemples de leurs pouvoirs et fonctions dans le cadre de la LRCE.

Tableau 2. Aperçu de la gouvernance de la REC

Que peut-on inclure dans un accord ?

Le règlement proposé pourrait préciser quels pouvoirs et fonctions relevant de la LRCE pourraient faire l’objet d’un accord ou pourraient explicitement décrire toute(s) disposition(s) de la LRCE ou de son règlement pouvant être exclue(s) d’un accord[v].

Il existe des centaines de pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE et de ses règlements, et seul un nombre limité d’exemples a été fourni dans ce document pour donner une vue d’ensemble des options à envisager, tout en notant également certaines autorisations non transférables potentielles. Par exemple, les pouvoirs ministériels et les pouvoirs du gouverneur en conseil relèvent de l’autorité du ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles et du Cabinet fédéral et ne seraient pas pris en compte dans le règlement proposé.

La détermination des pouvoirs et fonctions susceptibles de faire l’objet d’un accord pourrait simplifier le processus de négociation des accords, en se concentrant sur les domaines qui présentent le plus d’intérêt et d’impact pour les CDA. Il peut également être utile de déterminer quels sont les pouvoirs et fonctions de la LRCE qu’un CDA pourrait développer à court terme ou à long terme, et comment les accords pourraient compléter ou tirer parti des initiatives existantes de la REC, telles que le programme de surveillance autochtone[vi], les accords de collaboration en vertu de l’article 76 de la LRCE et l’intervention dans l’examen d’un projet. Les accords ne doivent pas être conçus de manière à limiter la capacité d’un groupe autochtone à participer aux processus existants ou à toute initiative réglementaire future mise en œuvre par le gouvernement du Canada, tels que les éléments explorés dans le cadre de la M34PA-PP.

La mise en œuvre d’une approche progressive du projet de règlement pourrait permettre une augmentation graduelle des responsabilités d’un CDA, au fur et à mesure que la capacité augmente avec le temps. Le document de discussion explore ce que pourrait être une approche progressive dans la section « Exploration d’une approche progressive de la mise en œuvre ».

Comment les pouvoirs et fonctions pourraient-ils être pris en charge par un CDA?

La REC réglemente principalement les projets linéaires tels que les pipelines internationaux et interprovinciaux et les lignes électriques internationales et interprovinciales désignées, qui sont souvent longs et couvrent de vastes zones, depuis la demande initiale jusqu’à l’abandon ou la mise hors service de l’infrastructure.

Le tableau 3 ci-dessous présente des exemples de pouvoirs et fonctions qui pourraient intéresser un CDA. Le tableau est organisé à partir d’exemples de pouvoirs et fonctions simples jusqu’à des exemples plus complexes. Chaque accord étant unique, les responsabilités d’un CDA varieront en fonction de la situation particulière. Le tableau n’est présenté qu’à titre d’exemple, le règlement n’ayant pas encore été élaboré.

Tableau 3. Considérations relatives à l’exercice des pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE

Quelles pourraient être les implications juridiques ?

Selon les pouvoirs et fonctions qu’un CDA exerce, l’exécution des modalités d’un accord peut avoir diverses implications juridiques. Les décisions prises par le personnel de la REC et sa Commission tout au long du cycle de vie de l’infrastructure peuvent faire l’objet de procédures d’adjudication par le biais de la Commission de la REC et de contestations judiciaires dans le système judiciaire canadien, y compris les décisions prises sur les approbations de projets, les mesures d’application de la loi et les différends relatifs aux terres et aux compensations. Ces contestations peuvent émaner de promoteurs, de groupes autochtones, de propriétaires fonciers, de municipalités ou d’autres groupes concernés. Par conséquent, les décisions prises par un CDA pourraient également faire l’objet de contestations juridiques. L’exercice par un CDA des pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE peut entraîner des obligations et des responsabilités administratives, financières et juridiques supplémentaires pour le CDA.

La portée de ces obligations et responsabilités serait réduite si un CDA exerçait un champ d’application limité aux pouvoirs et fonctions. En outre, il peut être possible de tirer parti des processus administratifs ou de décision de la REC ou de partager l’exécution des pouvoirs et fonctions avec la REC.

Comment gérer les conflits d’intérêts ?

Il est essentiel que l’exercice des pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE respecte les principes clés de justice et d’équité. Pour préserver le système réglementaire, des mesures visant à éviter les conflits d’intérêts devraient être mises en place. Les conflits d’intérêts (perçus, potentiels ou réels) peuvent inclure des situations dans lesquelles un CDA est responsable de l’exercice des pouvoirs et fonctions dans le cadre de la LRCE sans aucune mesure de sauvegarde, tandis qu’il :

• détient d’une participation dans une infrastructure réglementée par la REC;
• est responsable de la négociation d’une entente sur les répercussions et les avantages (ERA);
• est le bénéficiaire d’un financement lié au projet (ERA, garanties de prêt, contributions, etc.).
  
  

Les conflits d’intérêts sont propres aux faits et doivent être évalués au cas par cas en fonction de leurs caractéristiques uniques. Un processus de détermination des conflits d’intérêts potentiels et une approche pour y remédier devraient être envisagés dans le règlement proposé.

La détermination des conflits d’intérêts perçus, potentiels ou réels pourrait être décrite dans le règlement proposé ou dans le cadre de la politique de soutien, en exigeant des CDA qu’ils :

• déclarent les conflits d’intérêts perçus, potentiels ou réels; et
• fournissent des renseignements actualisés tout au long de l’accord si un nouveau conflit d’intérêts survient.
  
  

Les options réglementaires ou politiques visant à résoudre les conflits d’intérêts pourraient être les suivantes :

• Atténuer les situations de conflit d’intérêts afin de s’assurer qu’un CDA ayant un conflit d’intérêts n’assume pas de responsabilités réglementaires;
• Élaborer des règlements prévoyant la possibilité pour la REC de continuer à exercer les pouvoirs et fonctions en cas de conflit d’intérêts d’un CDA;
• Élaborer des politiques et des approches de gouvernance pour traiter les situations de conflit d’intérêts de manière proactive (par exemple, récuser le(s) membre(s) du CDA en situation de conflit d’intérêts).
  
  

Comment renforcer la capacité ?

Avant de négocier un accord, le CDA évalue son état de préparation, y compris ses besoins actuels et futurs en matière de capacité. Le renforcement des capacités peut s’avérer nécessaire dans deux domaines principaux :

1. Capacité de gouvernance pour aider un ou des groupes autochtones à établir ou autoriser un CDA et à élaborer les cadres nécessaires pour permettre au CDA de négocier et de mettre en œuvre un accord;
2. Capacité technique d’un CDA établi à exercer les pouvoirs et fonctions décrits dans l’accord négocié.

Capacité à mettre en place un corps dirigeant autochtone

Un groupe autochtone peut avoir besoin d’un soutien supplémentaire pour mettre en place la ou les structures de gouvernance interne nécessaires à l’établissement ou à l’autorisation d’un CDA et pour se préparer à entamer des négociations avec le ministre en vue d’un accord. Il peut s’agir d’une capacité financière, de connaissances et d’expertise ou d’un accès à des ressources techniques.

Capacité d’exercer les pouvoirs et fonctions

En fonction des pouvoirs et fonctions que le CDA souhaite exercer, différents niveaux de ressources et d’expertise peuvent être nécessaires. Par exemple, les inspecteurs désignés en vertu du paragraphe 102(1) de la LRCE sont généralement titulaires d’un diplôme en sciences de l’environnement ou en ingénierie, ou ont plusieurs années d’expérience dans le domaine de la réglementation. Une grande expérience est requise avant que la REC ne les autorise à exercer les pouvoirs et fonctions, ainsi qu’une formation continue. Il peut s’agir d’un processus pluriannuel, car la personne continue à acquérir une expérience pertinente.

Un CDA pourrait avoir besoin d’un soutien supplémentaire pour combler les lacunes de ses capacités techniques. Les capacités pourraient être renforcées par l’accès à :

• Un soutien financier à long terme;
• Des ressources fédérales, telles que les techniciens et les experts en la matière;
• De l’équipement et des systèmes spécialisés;
• L’éducation ou la formation spécialisée et l’observation par formation du personnel de la REC;
• Du soutien juridique;
• Des renseignements détenus par la REC et les promoteurs.
  
  

Par le biais d’un accord, un CDA et des représentants du Canada pourraient négocier les soutiens nécessaires pour qu’un CDA exerce les pouvoirs et fonctions. En s’inspirant de l’exemple du chargé d’inspection cité dans le paragraphe précédent, un CDA pourrait également suivre la REC ou suivre une formation pendant un certain temps avant de commencer à assumer des responsabilités de chargé d’inspection. Ce processus peut durer plusieurs années compte tenu de la nature des responsabilités et de l’autorité détenues par un agent d’inspection. Cela pourrait signifier une augmentation progressive des responsabilités au cours d’un accord, le premier objectif étant le renforcement des capacités, suivi de l’exécution des pouvoirs et fonctions précisés. D’autres considérations peuvent être trouvées dans la section « Explorer une approche progressive de la mise en œuvre ».

Comment un accord peut-il fonctionner ?

Une fois qu’un CDA est établi, le cycle de vie d’un accord peut être considéré comme un cercle d’étapes comprenant l’évaluation, la négociation, la mise en œuvre et l’examen. Chacune de ces étapes est illustrée à la figure 3 et est décrite plus en détail ci-dessous.

Figure 3. Un modèle circulaire pour les accords ministériels autochtones

Description du texte : Un diagramme illustrant un modèle circulaire pour l’élaboration des accords ministériels Autochtones, comprenant une étape initiale et un processus circulaire continu. Étape 0 : Un GIA (groupe intergouvernemental) est établi. Une fois établi, le processus entre dans une boucle de quatre étapes : 1. Évaluation; 2. Négociation; 3. Mise en œuvre; 4. Examen.

0. Création d’un CDA

Comme le prévoit la LRCE, un accord conclu en vertu du règlement proposé est conclu entre le ministre et un CDA. Cela signifie qu’un CDA doit être établi et autorisé à agir pour le compte d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtones titulaires de droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Comme indiqué dans la section « Qu’est-ce qu’un corps dirigeant autochtone? », ce processus d’autorisation serait déterminé par le(s) groupe(s) autochtone(s) intéressé(s) par la conclusion d’un accord et pourrait être suivi d’un processus de vérification garantissant que le corps dirigeant autochtone est autorisé par le(s) groupe(s) autochtone(s).

1. Évaluation

Le CDA procède à une évaluation

Avant de négocier un accord, un CDA doit déterminer ses intérêts et sa capacité à conclure un accord et à exercer les pouvoirs et fonctions. Au minimum, un CDA devrait s’assurer qu’il a reçu l’autorisation des titulaires de droits de l’article 35 pour les représenter en tant que CDA aux fins d’un accord.

Au cours de cette étape, le CDA pourrait également :

• Relever et déclarer tout conflit d’intérêts perçu, potentiel ou réel;
• Déterminer les mesures à prendre en cas de conflit d’intérêts perçu, potentiel ou réel;
• Déterminer les pouvoirs et fonctions que le CDA pourrait souhaiter exercer;
• Évaluer la capacité actuelle et requise pour l’exercice des pouvoirs et fonctions.
  
  

Les représentants du Canada ne participeraient pas à l’évaluation du CDA, mais participeraient au processus d’examen afin de déterminer si les négociations sur un accord peuvent être poursuivies et seraient disponibles pour fournir des renseignements supplémentaires sur le projet de RAMA, si nécessaire.

Examen d’une évaluation

Une fois l’évaluation terminée, le CDA la présente au ministre pour analyse. L’examen pourrait :

• Vérifier l’autorité d’un CDA;
• Examiner les conflits d’intérêts déclarés et les mesures prises pour remédier aux conflits d’intérêts perçus, potentiels ou réels;
• Examiner les pouvoirs et fonctions indiqués par le CDA conformément au règlement et évaluer les besoins en capacité.
  
  

La possibilité de demander des conseils ou des contributions à d’autres organisations autochtones pour soutenir un examen ou la réviser pourrait être examinée plus avant. Par exemple, il pourrait être possible d’engager une tierce partie dirigée par des Autochtones pour examiner l’évaluation et fournir des conseils au groupe autochtone et au ministre. Cette tierce partie pourrait éventuellement jouer un rôle tout au long du processus de négociation et dans l’évaluation de l’aptitude à prendre en charge certains pouvoirs et fonctions dans le cadre de la LRCE.

Confirmation de l’intention de négocier

Après l’examen de l’évaluation, le ministre et le CDA discutent de leur intention de négocier un accord. Il est possible que l’intérêt d’un groupe autochtone s’aligne davantage sur une autre forme de participation dans un processus de la REC que dans le cadre d’un accord.

S’il y a une entente pour aller de l’avant avec un accord, les représentants du Canada et du CDA détermineront leurs rôles et responsabilités respectifs, établissant ainsi un cadre clair pour les négociations qui suivront. La consultation et la collaboration avec la REC seraient nécessaires pour l’élaboration d’un accord.

2. Négociation

Une fois l’évaluation est terminée, les négociations entre le ministre et le CDA commenceront en vue de l’élaboration d’un accord. Le processus pourrait comprendre des étapes telles que la négociation des conditions, la publication d’un avis public et la consultation des parties potentiellement concernées.

Publication d’un avis public et consultation

La législation ne précise pas les exigences en matière de notification et de consultation publiques pour la négociation des accords. Les exigences en matière d’avis ou de consultations publiques pourraient éventuellement être fixées dans le règlement proposé, ou des orientations pourraient être fournies dans un cadre politique de soutien. Des représentants du Canada et du CDA pourraient ainsi publier un avis public et lancer un processus de consultations publiques. Cette étape garantirait la transparence en faisant participer tous les groupes autochtones potentiellement concernés, ainsi que les intervenants tels que l’industrie, les propriétaires fonciers, les provinces et les territoires. Cette vaste consultation pourrait permettre d’entendre et de prendre en compte un large éventail de points de vue et de jeter des bases plus solides et plus inclusives pour l’accord.

Négocier le contenu de l’accord

Il pourrait s’agir du cœur du processus de négociation, au cours duquel les représentants du Canada et du CDA négocient les termes de l’accord sur la base des exigences du règlement. Il peut inclure des détails tels que les délais, la résiliation, la résolution des conflits et les rapports. Les parties détermineront également les pouvoirs et fonctions particuliers que le CDA exécutera, en les adaptant au champ d’application de l’accord et à la capacité du CDA. Des modalités liées au renforcement des capacités pourraient également être envisagées à ce stade.

Quels sont les éléments qui pourraient faire partie d’un accord ?

Au minimum, un accord doit :

• Inclure les éléments qui seraient requis en vertu du règlement proposé;
• Être signé par le CDA et le ministre;
• Préciser les pouvoirs et fonctions qu’un CDA exercerait;
• Préciser le calendrier de prise en charge des pouvoirs et fonctions par un CDA.
  
  

D’autres conditions à prendre en compte dans l’accord pourraient être les suivantes :

• Des principes directeurs ancrés dans les valeurs, les connaissances et les lois autochtones;
• Préciser davantage les pouvoirs et fonctions à exercer, y compris la possibilité de décrire les circonstances dans lesquelles ils peuvent ou ne peuvent pas être exercés;
• Protocoles de mise en œuvre qui traitent des délais, de la résolution des conflits, de la coordination avec d’autres administrations, etc.;
• Exigences en matière de rapports et d’examen pour guider la mise en œuvre de l’accord;
• Exigences en matière de soutien aux capacités;
• L’inclusion de dispositions de sauvegarde pour s’assurer que les garanties appropriées sont en place au cas où une partie à l’accord ne serait pas en mesure d’exécuter les modalités de l’accord. Ces dispositions garantiraient qu’il n’y ait pas de lacunes dans l’autorité en faisant en sorte qu’une autre autorité (c’est-à-dire la REC) exerce les pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE.
  
  

Consultation et période de commentaires du public

Un mécanisme de consultation publique prévoyant une période de commentaires pourrait être envisagé dans le cadre du règlement proposé ou dans un cadre politique de soutien. Par exemple, une ébauche d’accord pourrait être mise en ligne pour consultation et commentaire par les Autochtones et le public, où des représentants du Canada et du CDA pourraient mobiliser avec des groupes autochtones et d’autres intervenants pour cerner les problèmes ou les préoccupations. Les consultations avec les groupes autochtones dont les droits ancestraux ou issus de traités en vertu de l’article 35 pourraient être touchés par un accord seraient menées par RNCan en tant que représentant de la Couronne. Des mécanismes de protection des renseignements confidentiels pourraient également être prévus dans le règlement proposé ou dans le cadre du processus.

Achèvement

Les représentants du Canada et du CDA négocieront les changements résultant des négociations. Si une période de consultation est prévue, les commentaires reçus au cours de cette période seront pris en compte. Une fois l’accord finalisé, le ministre et le représentant du CDA le signeraient.

Publication

L’accord final sera accessible sur le site Web de la REC dans les 30 jours suivant sa signature par les deux parties. Il s’agit d’une exigence indiquée au paragraphe 77(2) de la LRCE.

3. Mise en œuvre

Pendant l’étape de mise en œuvre, le CDA exercera l’autorité réglementaire fédérale selon les modalités de l’accord. La réussite de la mise en œuvre d’un accord dépendra du maintien de relations solides entre le CDA, RNCan, la REC, les organismes de réglementation provinciaux et territoriaux (le cas échéant), l’industrie et d’autres groupes concernés, tels que les propriétaires fonciers et les groupes autochtones.

4. Examen

Un examen périodique d’un accord est utile pour s’assurer qu’il reste efficace, pertinent et adapté aux changements de l’environnement ainsi qu’à la capacité et à l’intérêt croissants du CDA. Un examen est encore plus pertinent dans le contexte d’une mise en œuvre progressive d’un accord, comme indiqué plus loin dans la section « Explorer une approche progressive de la mise en œuvre », laissant le temps à toutes les parties de renforcer leurs capacités, de tirer les leçons de l’expérience, de déterminer les conséquences involontaires et de procéder à des ajustements fondés sur des données qui améliorent l’accord au fil du temps, en donnant plus de responsabilités et d’autorité à un CDA au fur et à mesure que son préparation évolue. Les délais de l’examen d’un accord peuvent varier et pourraient être négociés lors de l’élaboration de l’accord; une période d’examen de cinq ans pourrait être envisagée pour laisser le temps de la mise en œuvre avant l’examen.

Quelles sont les possibilités d’élaboration du règlement ?

Le contenu du règlement peut varier en fonction des objectifs qu’il tente d’atteindre. L’article 78 de la LRCE établit les critères du règlement proposé :

78 Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements concernant le pouvoir du ministre de conclure des accords en vertu de l’article 77, notamment des règlements :

1. concernant l’élaboration de tels accords;
2. concernant les circonstances dans lesquelles ces accords peuvent être conclus;
3. concernant le contenu de ces accords;
4. modifiant ou excluant toute disposition de la présente loi ou des règlements pris sous son régime quant à son application à l’objet des accords.
   
   

Ce document présente trois approches différentes pour élaborer des règlements, comme décrit dans le tableau 4.

Tableau 4. Options en matière d’approche de réglementation pour l’élaboration du RAMA proposé

Pour mettre en œuvre l’une ou l’autre de ces trois approches, un cadre politique de soutien serait créé pour informer sur la manière dont le règlement proposé est mis en œuvre et pour fournir des conseils sur la manière de négocier les accords.

Explorer une approche progressive de la mise en œuvre

Compte tenu de la complexité de l’exécution de nombreux pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE, il pourrait être plus raisonnable d’appliquer une approche progressive pour la mise en œuvre du règlement proposé. Une approche progressive de la mise en œuvre d’un règlement consiste à déployer le règlement par étapes au fil du temps afin d’assurer une mise en œuvre plus solide en renforçant les capacités au fil du temps.

Grâce à une approche progressive, un CDA pourrait prendre en charge un nombre limité de pouvoirs et fonctions au début et augmenter son niveau d’autorité réglementaire au fur et à mesure de l’accroissement de ses capacités et de son expertise. Le processus pourrait prévoir du temps pour s’assurer qu’il y a des possibilités d’observation et d’apprentissage de la part de la REC afin de renforcer les capacités au sein du CDA.

Une approche progressive pourrait permettre de résoudre certains des problèmes initiaux de mise en œuvre liés à la capacité et à la responsabilité, car l’accord pourrait prévoir un accroissement progressif de l’autorité au fur et à mesure de l’augmentation de la capacité. L’entrée en vigueur du règlement pourrait également être retardée pour permettre le renforcement des capacités, si cette approche intéresse les groupes autochtones, les intervenants ou d’autres parties intéressées.

Exemple de scénario d’approche progressive : Pouvoirs et fonctions d’un inspecteur

Les inspecteurs disposent de certains pouvoirs et fonctions qui leur sont accordés en vertu des articles 102 à 109 de la LRCE, dont, par exemple, les suivants :

• Accès et pouvoirs d’enquête : Le droit d’entrer dans tout lieu ou toute propriété réglementés afin de procéder à la vérification de la conformité, ce qui inclut le pouvoir de prélever des échantillons, de prendre des photos, de procéder à un audit complet et d’accéder à tous les dossiers électroniques et physiques pertinents.
• Contrôle opérationnel et collecte de renseignements : Le pouvoir de diriger les activités du site en ordonnant à une personne d’arrêter ou de démarrer un équipement, d’interdire l’accès à une zone de travail ou de contraindre le personnel du site à fournir des renseignements et à établir son identité.
• Mesures d’exécution : Le pouvoir d’ordonner à une entreprise de suspendre immédiatement les travaux ou de prendre toute mesure nécessaire pour prévenir ou atténuer un risque pour la sécurité, la sûreté, les biens ou l’environnement.
  
  

Ces exemples tirés de la LRCE présentent plusieurs considérations liées au transfert de pouvoirs et fonctions vers un CDA. Les autorités chargées de l’inspection peuvent avoir des besoins importants en matière de ressources et de formation et peuvent faire l’objet de recours juridiques.

En appliquant une approche progressive, le règlement proposé pourrait se concentrer dans un premier temps sur un ensemble de pouvoirs et fonctions, tels que ceux relatifs aux inspecteurs, par exemple. Les accords initiaux pourraient être axés sur la mise en place de la gouvernance à long terme et des capacités techniques nécessaires aux CDA pour pouvoir augmenter le niveau de responsabilité au fil du temps.

L’examen continu du règlement dans le cadre du processus d’examen de l’inventaire des règlements du gouvernement du Canada pourrait permettre une approche progressive, et le règlement proposé pourrait nécessiter un examen selon un cycle récurrent. Le processus d’examen réglementaire est conçu pour assurer l’amélioration continue des règlements du gouvernement fédéral. Dans ce contexte, au fur et à mesure que les capacités et l’expérience du CDA se développent, d’autres travaux pourraient être entrepris sur le règlement proposé.

Prochaines étapes

Vos réflexions sur l’élaboration du Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones sont importantes pour RNCan. Si vous avez des suggestions, des idées ou des commentaires, n’hésitez pas à nous en faire part :

• Envoyez-nous un courriel à l’adresse suivante : imar-rama@nrcan-rncan.gc.ca.
• Soumettez des commentaires sur Parlons ressources naturelles : www.parlonsressourcesnaturelles.ca
• Demandez une réunion avec RNCan en nous envoyant un courriel à :imar-rama@nrcan-rncan.gc.ca
• Participez à l’une de nos séances de mobilisation :ressources-naturelles.canada.ca/reglement-autochtone
  
  

La date limite pour soumettre des commentaires sur le document de discussion est le 31 mars 2026. Si vous souhaitez en savoir plus sur le Règlement proposé sur les accords ministériels autochtones avant de soumettre vos commentaires, vous pouvez demander des renseignements supplémentaires à RNCan à l’adresse imar-rama@nrcan-rncan.gc.ca.

Veuillez consulter la page Web consacrée aux RAMA pour plus de renseignements et des mises à jour sur le règlement proposé, y compris des renseignements sur les activités visant à susciter la participation.

À la suite de la mobilisation sur le document de discussion, RNCan entreprendra une analyse pour élaborer le règlement proposé. L’élaboration du règlement est en cours et des possibilités de contribution seront offertes tout au long des prochaines étapes de la Stratégie nationale de mobilisation sur le RAMA.

Annexe A : Questions de discussion

Qu’est-ce qu’un corps dirigeant autochtone ?

1. Quels sont les avantages ou les inconvénients de chacune des options présentées ci-dessus (nationaux, régionaux ou basés sur des projets) ?
   • Comment les options pourraient-elles répondre aux considérations présentées dans cette section ?
   • Comment les accords nationaux, régionaux ou basés sur des projets pourraient-ils gérer au mieux la question du chevauchement des droits ?
     
     

Quelles pourraient être les responsabilités d’un corps dirigeant autochtone dans le cadre d’un accord ?

1. Dans le contexte du règlement proposé, quels types d’autorité réglementaire seraient intéressants pour un CDA ?
2. Quels types d’autorité réglementaire seraient, selon vous, mieux adaptés pour rester sous l’autorité de la REC ou pourraient être mis en œuvre avec plus de succès dans le cadre d’un modèle d’exécution partagée entre la REC et le CDA, et pourquoi ?
3. Certains pouvoirs et fonctions de la LRCE comportent des risques juridiques plus élevés et nécessitent des ressources plus importantes pour être exercés. Un modèle qui propose une surveillance réglementaire partagée entre le CDA et la REC pourrait-il atténuer ces aspects de la mise en œuvre d’un accord, pourquoi ou pourquoi pas ?
4. Quels conseils ou mécanismes pourraient être utilisés pour résoudre les conflits d’intérêts perçus, potentiels ou réels des CDA ?
   • Y a-t-il d’autres éléments à prendre en compte pour résoudre un conflit d’intérêts perçu, potentiel ou réel pour un CDA ?
     
     

Comment renforcer la capacité ?

1. De quelle manière les capacités doivent-elles être fournies pour s’assurer qu’un CDA est en mesure de conclure un accord et d’en respecter les modalités ?
   
   

Comment un accord peut-il fonctionner ?

1. Comment l’autorité d’un CDA à représenter les titulaires de droits pourrait-elle être vérifiée ?
   • Qui devrait participer au processus de vérification d’un CDA (par exemple, des représentants du Canada, des groupes autochtones concernés, des tiers impartiaux) et quel devrait être leur rôle ?
   • Quel type de documentation pourrait être utilisé dans le cadre du processus de vérification ?
2. Existe-t-il des conditions particulières, telles que celles proposées dans la section « Négociation du contenu de l’accord», qui devraient être exigées pour tous les accords ?
   • Les pouvoirs et fonctions particuliers relevant de la LRCE sont assortis de délais que la REC est tenue de respecter. Comment le processus de négociation peut-il équilibrer ces exigences tout en respectant les valeurs, les connaissances et les lois autochtones ?
3. Comment le CDA pourrait-il être soutenu pendant la mise en œuvre au cours des premières années d’un accord ou lorsque les responsabilités s’accroissent ?
4. Certains pouvoirs et fonctions en vertu de la LRCE pourraient être exercés sur des terres privées, comment le CDA, la REC, les promoteurs, les propriétaires fonciers et les autres groupes concernés peuvent-ils collaborer pour maintenir un accès respectueux aux terres privées ?
5. Comment un cycle d’examen de cinq ans pourrait-il soutenir la mise en œuvre à long terme d’un accord ?
6. Quels mécanismes pourraient être mis en place pour permettre aux CDA, aux intervenants, aux groupes autochtones et aux parties intéressées de fournir des commentaires sur un accord ?
   
   

Quelles sont les possibilités d’élaboration des règlements ?

1. Une approche progressive des accords intéresserait-elle les groupes autochtones et les intervenants ?
2. Quels sont les types de pouvoirs et fonctions qui présentent un intérêt pour les étapes initiales du règlement proposé, si une approche par étapes a été adoptée ?

Notes de bas de page